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大規模災害後の居住支援について:相馬市のケース

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大規模災害において、大量に発生する避難民に対し早急に住環境を整えることは、中・長期的な健康被害の防止、防犯、早期の復興のために欠かせない因子である。災害直後に評価すべき住環境、及び復興住宅へ向けての準備はいつ、どのように行われるべきであろうか。相馬市の活動を例に検討する。

相馬市の被害状況


2011年3月11日14時46分の巨大地震の後、9mを超える巨大津波が相馬市の沿岸部に到達したのは15時30分と推定されている。おりしも漁に出た人々の多くが帰宅し、昼寝や少し早目の酌などをしてまどろんでいる時刻であった。

相馬市で震度6弱の地震による死者はわずかに1名であったが、津波による相馬市の死者は457人、全人口の1.2%。人的被害だけでなく、家屋の被害も甚大であった。相馬市全居宅棟数15,616棟のうち、約30%に当たる5,584棟が被害を受けた。

このうち全壊が1,087棟(772棟は津波による流出)、大規模半壊254棟、半壊687棟、一部損壊3,556棟。報告によれば、市内の避難所に避難した市民は最大4,545人(3月14日)、のべ143,284人(~6月17日)、全人口の約12%に及び、相馬市にとっては空前の危機であった。

原発の影響


初期の避難者数は3月13日(発災2日後)の時点で4,347 名であり、その後収束に向かっているとの予測であった。しかし、12日に福島第一原発の爆発がおこると、南相馬市から続々と住民が避難してくるようになった。3月14日の時点でこの「原発避難民」の数は把握されただけでも約300名(3月17日には最大750名)、最終的には避難所で約4,500名を収容する結果となった。

避難民だけでなく、放射能の恐怖による物流の途絶も問題となった。政府の設定した避難区域の設定によれば原発から30km以上離れた区域では通常生活が可能、とされているが、実際には多くの企業は原発から50km圏内から自主退避。インフラ復旧の為の業者も入らないという事態となった。

このインフラ復旧の遅れは一部で思わぬ重大な影響をも及ぼした。例えば通信会社であるNTTは原発40km以内では工事を行わない、と宣言。この結果、通信だけでなくテレメーターによって通水が監視されている柚木地区の上水道にも支障が出る結果となった。

避難所の設置


元々防災マニュアルの規定により、震災時の緊急避難場所は各地区で決められていた。しかし一部の避難場所は津波により倒壊し、人々が高台にある広い公共スペースに集まる事により、自然発生的に避難所が形成された。その多くは小中学校の体育館であった。相馬市ではまず市内にあるこのような公共スペースの情報を収集し、何人ほどが避難しているかの把握に努めた。

多くの避難所は電気・水道が保たれていたためそのまま避難所としての機能を維持したが、海辺の高台にある一部の避難所(磯部中学校・磯部小学校)には570名余りが避難したが、道路を含むインフラが途絶し、人々が孤立する状態であった。相馬市では翌3月12日に通行可能な限りの近隣部まで送迎バスをだし、市街地にある公共施設へ避難民の移送を行った。

人的被害の同定


避難所スペースの確保とその後の仮設住宅の設置の為にまず必要なことは、どれだけの人数が被災しているかを把握する事であった。被災者の人数把握は次の3段階に分けられる。

1.震災直後の孤立者の同定(震災後2日以内)

2.避難所への避難民の人数の把握(震災後3-5日以内)

3.流出家屋以外で物資の届かない・生活を保てない人々の同定(3月17日~)

4.被災者のうち災害弱者のリストアップ(3月19日~)

1. 孤立者の同定

(1)インフラ被害による孤立

発災翌日の時点で、まず市では「孤立者」を「孤立していて、かつ生活に困る人々」と定義した。例えばインフラ被害により孤立状態であっても、自力で炊き出しなどを行える地域は孤立者の対象外とした。この定義に則り、孤立した旅館や寺院などが10か所同定され、約80名が孤立しているとの報告が入った。警察・自衛隊等の救出活動により、3月13日4時44分までに孤立者は全て解消した。

(2)行方不明者の把握および捜索

孤立者だけでなく、行方不明者の捜索は72時間以内に行われる必要があったが、この為には土地をよく知っている地元の消防団員の手助けが必要であった。また孤立者を同定しても安全な場所まで連れてくる手段がなければ意味がない。同時平行で、がれきで埋め尽くされた道路を整備する要員も必要であった。

(3)捜索者の安全確保

震災の後相馬市は頻回な余震に見舞われた。そのため、捜索員は常に津波からの避難ルートを確保しながらの作業が必要となった。更にルート確保の際、がれき撤去の間にご遺体が発見された場合には警察のチェックを受けるまで作業を中断する必要があった。この為捜索体制としては、警察・自衛隊・消防・消防団(地域住民)の4チームが協力して捜索活動を行った。

チーム間の情報共有の為には1日1回のミーティングが行われ、その際、市建設部長から道路開通状況などの説明の後、各チームの分担作業を決定した。

2. 避難者数・行方不明者数の人数把握

(1)避難者数の把握

避難者の人数を把握し、仮設住宅に必要な用地面積を算定することは被災直後の喫緊の課題である。市役所職員は避難所に常駐し、人数把握に努めた。更に避難者名簿・捜索対象地域(津波浸水区域)の住民基本台帳、死亡者名簿を突き合わせることで行方不明者数を把握した。

更に市は、3月15日に被災者生活支援金等支給条例を制定(市議会可決)、被災者1人当たり3万円の現金支給を行う事とした。この際支給の為には対面式の身元確認が必要と通知し、避難所にて一人一人の身元を確認しながら支給を行った。これは生存者の確認の為に有効であった。

(2)死亡者の把握・遺体収容

生存者と死亡者の管轄は多くのマニュアルでは分けられているが、実際の現場では、避難者の把握と死亡者の確認作業は同時並行で進められる。この為市の災害対策本部では「生存者・死亡者の確認と火葬対応」を総括して行った。この部門の業務には民生部生活環境課が割り当てられた。

また、今回の災害では津波の為遺体の上がらない死亡者も多数出た。死亡宣告が遅れることにより補償金が遅れ、人々の精神的な負担が長引く可能性もある。従来の海難事故では遺体が見つからない場合の死亡宣告は事故から1年としているが、国は特例により6月7日以降について死亡宣告を可能とする通知を出した。

(3)避難所の割り当て

市内の生存者・死亡者の同定は、住民基本台帳との突合が必要となる。しかし前述のように市外からの避難民も多い状況では、避難者の人数・および不明者の把握が容易でない。

相馬市では、避難所の住民が元々住んでいた地区ごとにまとまる傾向があった。また3月12日に磯部小学校・中学校から避難者を移動させた際、この人々も1つの公民館にまとめた。更に、当初避難所は間仕切りのない中で人々が適当に割拠する状態であったが、4月3日、市では避難所を建材ボードで間仕切りを作り、一つ一つの区画に地番を設定、被災者の地区割りを再整理した。

結果的にではあるが、これには3つの利点があった。

1つ目は、不明者の同定や身元確認がしやすくなったこと。

2つ目は、地番の設定と間仕切りによりパーソナルスペースが定まり、避難民の安心感が増したこと。

3つ目は、避難所全体のコミュニティが保たれることにより相互管理による犯罪防止などの効果があったということである。こちらに関しては後述する。

3. 居住不能住宅地の同定

余震による損壊建造物の崩落などによる二次被害を予防するためには、地震により被害を受け、危険建造物と化した建物に居住している住民を早急に同定して避難させる必要がある。東日本大震災の特徴は、地震だけでなく津波による家屋・土地の被害が甚大であったことである。地震による家屋被害だけでなく、津波による地理的な被災状況を正確に把握する必要があった。

(1)地震による家屋被害

震災前より、市と福島県建築士協会との間に震度5以上の地震の後には応急危険度判定を実施する協定が結ばれていた。あらかじめ決められていた規定に基づき家屋の危険度を判定したところ、街中で数棟倒壊した家屋はあったものの、「危険」と判定された建物はそれほど多くはなかった。当時の混乱した状況を踏まえ、全戸調査は行わず、しばらくたった後より被災者支援金申請のための判定を行うこととした。

(2)津波による住宅地被害

津波浸水エリアおよび津波被災住居の特定に関し、震災以前に市が導入してきたGIS(地理情報システム)が非常に有効であった。これは国土地理院が公開した3月12日撮影の航空写真と、市の家屋データを重ね合わせることで、流出家屋などの被害状況を確定するものである。これをもとに震災直後より津波被災区域の住民を把握することが可能であった。

また、居住不能住宅地を明らかにすることは、その後の被災者支援金の支給を行う際にも有用であった。

このような家屋の被災状況に比べ、今回の震災において困難であったのは、戸別の給水に関しての情報収集である。災害の規模が大きいため、水道管の漏水などなどの全容を把握することは難しく、実際には震災後2週間経っても給水不可能地域は把握できない状態であった。

通信障害により、情報の入手が困難な中で、いかに効率よく詳細なインフラ被害の情報を得られるかは、今後の課題である。

4. 災害弱者の同定

避難民の人数がある程度把握された後に必要となるのは、災害時要援護者の同定であった。これは高齢者の独り暮らし、高齢者のみの世帯、障害のある方など、生活支援が必要であったり自力で避難する事のできない方々と定義される。これらの人々は体育館などの避難所での生活が困難であり、仮設住宅や借り上げ住宅に優先的に入居させなくてはいけないからである。

さらに、地域に災害時要援護者がいた場合には、例えば放射線災害が拡大し、住民避難が必要となった時に担架などの器具を含め、移送手段が必要となる。相馬市では3月29日の行政区長会で救援物資や災害時要介護者についての協議を行い、翌3月30日区長を通じて調査の要請を行った。この調査には地元の住人と密な関係を築いている民生委員の協力が重要であった。

4月6日までの時点で同定された災害時要援護者数は190名であった。

避難所から移行住宅へ


避難所はあくまで一時的避難を想定したスペースであり、生活を営むための住宅ではない。被害の同定と同時に、人々を移行住宅へと移す準備が必要となる。

移行住宅にはおおまかに分けて以下の4種類がある。

I.借り上げ住宅:元々ある賃貸マンションや公営住宅の空き室を「みなし仮設住宅」とし、賃貸料を補填することで住民が比較的安価に住むことができる。一般の住居であるため恒久的に生活することができること、新規に建てられる戸建て住居に比べ安価であること、元々ある住宅であるため準備に時間がかからず、迅速に人々を移住させるなどの利点がある。

しかし確保できる戸数はわずかであるため、入居者の条件設定の際に不公平感が生じる可能性がある。いわゆる災害弱者を優先的に移住させるべきであるが、マンションの構造(エレベーターがない、バリアフリー設計でないなど)により、災害弱者は居住できない場合もある。

Ⅱ.仮設住宅:これには、主に県の発注により建てられるプレハブ住宅と、市町村が県の委託を受けて建てられる仮設住宅がある。簡便・かつ迅速に大量の住居を建てることを目的として設計された住居であり、利便性に劣る反面大量の避難民に住居を与える目的には適している。

しかし恒久的に使用できる住宅にはなり得ず、長期に居住した場合、狭小な間取りによる運動不足が肥満や生活習慣病の悪化を招く、あるいは簡素な造りの密集長屋のため精神的ストレスが高まるなど、生活に伴う心身のストレスが問題となる。

Ⅲ.復興住宅:居住制限により元々の土地に戻れない人々を対象に、恒久的な居住を目的として自治体が建てるいわゆる公営住宅。仮設住宅に比べ防音・防湿・空調に優れており、上記のような心身ストレスは比較的少ないと想定される。しかし仮設住宅と異なり予め資材や設計が定められているわけでは無いため、土地の確保や資材の調達等に時間がかかることが問題である。

Ⅳ.個別の住宅:自治体からの支援金や税制措置を用いて避難者が自ら建築業者に発注して建てる一般住宅。主に、元の居住区へ戻ることのできる住民が対象となる。補償金の額では十分でないことが多く、元々資産のある者のみが建てられる側面がある。後述する建築資材・人員不足のため、建築までには順番待ちの状態となり、非常に時間がかかる。

下表に移行住宅の利点・欠点を示す。

表:種類別に見た移行住宅の利点と欠点(文献1改変)

http://expres.umin.jp/mric/mric_135.pdf

つまり時間という面で見れば迅速に対応ができるものは借り上げ住宅→仮設住宅→復興住宅→個別の住宅となり、大勢の収容という面でみれば仮設住宅→復興住宅→借り上げ住宅→個別の住宅となる。

東日本大震災のような大勢の避難者を出した災害においては、借り上げ住宅へ災害弱者を移住させつつ仮設住宅を設営し、その後復興住宅への移行を目指す、という方針が一般的である。その間に資産や人脈のある一部の人々は個別の住宅に移住していくことになる。

相馬市では借り上げ住宅92室を確保。さらに県の補助方針が決まるまでの暫定処置として、3月26日には民間借り上げの家賃補助として上限29,000円/月を決定した。ただしこれは仮設住宅完成後に仮設住宅に入居することを条件とした。この補助を用いて被災者自らが借り上げたものは約200世帯あった。

4月13日になると、ようやく県の家賃補助が決定した。5月以降は仮設住宅入居を条件とせず1世帯4人以下60,000円/月、同5人以上90,000円/月の補助が適用されたため、4月で市独自の補助は廃止とした。

仮設住宅の準備


相馬市では、震災当日より借り上げ住宅を市が掌握する準備が始まった。また同時期に避難所から仮設住宅へ人々を転居させる準備も始めていたようである(2)。

移行住宅を準備する為に必要な情報は以下のようになる。

1.移行住宅を要する住民の人数

2.そのうち、仮設住宅には住めない(アパートに住む必要がある)弱者の数

3.仮設住宅を建設するための敷地の確保とその面積

4.県への申請

このうち1,2については前述した。3に関し、応急仮設住宅設置のための事務処理のフロー図を資料3に示す。

相馬市役所の資料によれば、仮設住宅建設の為の用地確保の指示が出たのは震災翌日の12日。相馬市には工場誘致の為の敷地が元々確保されていたことも幸運し、相馬市は被災3県の中でもいち早く4. 県への申請を行う事ができた。

日本では、災害対策基本法により、仮設住宅の設営は県が行う事との規定がある。しかし県本部よりも現地の状況に精通している市が、県へ仮設住宅建設の申請を上げる事によって県が計画を開始する、という手順になる。

仮設住宅の室面積および費用は福島県応急仮設住宅実施要項(資料1)により以下のように設定されている。

・住居の床面積は29.8m2を標準とし、入居人数に応じて20m2タイプ、30m2タイプ、40m2タイプの3種類とする。

・応急仮設住宅を設置するために支出する費用は、1戸あたり600万円以内とする。

間取り例を資料2に示す。この間取りと費用、および避難民の人数を元に仮設住宅に必要な土地面積と費用を算定した。

更に入居時の支援として

・市より:入居時支援金10万円

・日本赤十字社より:家電セット(テレビ、冷蔵庫、洗濯機など)

・NPO法人難民を助ける会より:引っ越しセット(寝具、鍋・釜、食器、掃除機、こたつなど)

・防災協定自治体等より:米1人30㎏

が支給された。

復興住宅


仮住まいである仮設住宅に比べ、復興住宅は、より居住者の個別ニーズに合わせた設計が必要となる。特に高齢者のみの世帯については、生活は自立しているものの今後支援が必要になる可能性の高い世帯も含まれている。この為相馬市では、様々な種類の復興住宅を設計している。市の建設する復興住宅と予定戸数は以下のとおりである。

Ⅰ.復興長屋(58戸):バリアフリーとなっている1階建ての集合住宅で、個室によってプライバシーは守られながらも、食堂や洗濯室などの共同スペースを持つ。そこで人々が交流することで、住民の孤立や孤独とならないよう、またある程度の介護が必要になっても住み続けることが可能なように配慮されている。また、戸建て住宅よりも土地が節約され、また、暖房費用も節約される。

Ⅱ.一般住宅(418戸):このうち足腰の力の衰えたお年寄り向きの1階建て(平屋)が183戸、2階建てが133戸、アパート36戸。設計は市が行うが、造りは一般住居と変わらない。

Ⅲ. 宅地(104区画):土地のみを市が造成・提供し、住居自体は入居者が自分で設計し、建てるもの。

Ⅳ.店舗併用住宅(1区画):自営業を営む方の為に設計された住宅。

このように地域のニーズや年齢構成に応じた多彩な復興住宅を計画することにより、被災者の、移住後の身体的・精神的ストレスを軽減する一助となると考えられる。

早期の移行住宅設営の為の土地・資材確保の重要性


震災後には倒壊した家屋の建て直しの需要が急増する為建築資材・人員が極端に不足することが知られているが、相馬市ではこの迅速な対応により資源の不足する前に仮設住宅の建設を行う事が出来た。同市が仮設住宅の建設に着工したのは発災2週間後の3月26日、入居を開始したのは50日後の4月30日、全仮設住宅の完成が6月11日、入居の完了は6月17日であり、被災3県沿岸部の中で最も早い対応であった。

同様に、復興住宅に関しても、相馬市では2013年5月に最初の復興住宅、井戸端長屋が完成した。2014年度末までに9か所410戸が入居可能となる。(3)

一方、2014年2月現在福島県は復興住宅の為の入札を行っているが、入札価格の高騰により建設事業者との折り合いが合わず、建設計画が延期となった場所もある。福島県が予定する4890戸の災害公営住宅のうち、敷地が確保されたのは60%とのことであり、2014年1月現在、着工したのは1割未満の453戸、最も早い入居は2014年10月となる(4)。

このような事実もまた、発災後は可能な限り迅速に敷地・資材を抑えることの重要性を示している。

仮設住宅の問題点


告示で定められた仮設住宅建設費の一般基準は、厚生労働省の予算である災害救助費負担金からの補助により1戸当たり238万7000円(29.7平方メートル/3人居住用)が上限である(5)。しかし今回の震災後、実際に仮設住宅建築にかかった費用は、建築土台の整地も含めると1戸当たり600万円であった。

この費用の差額は物資の運搬費や土台の整地にも依拠していると考えられるが、これだけの費用を投入したにもかかわらず、仮設住宅の設計はその衛生・防音・防犯・空調などの面で様々な問題を抱える。その結果生じる仮設住宅による健康被害は別項に譲るが、いずれにしても費用対効果という面でみれば現在の仮設住宅は非常に不経済な建築物である。

この欠点を補う為に、幾つかの試みがなされている。1つは、リユース可能な素材を利用した安価な仮設住宅の設計(6)、もう1つは仮設住宅を徐々に補強し、恒久住宅へと移行させる試みである(1)。しかしいずれの解決法にしても、仮設住宅の居住環境を快適なものにするための効果は乏しく、今後の災害へ向け健康被害の少ない仮設住宅を設計することは重要な課題であると考える。

最後に


災害後の可及的速やかな住環境整備の為には、迅速な情報収集と用地確保が必要である。相馬市では震災当日から既に住環境整備に向けての試みが開始されたため、他の被災地に比べかなりの早期に復興住宅への移住を開始することができた。
今後は迅速性・資源確保・費用という面だけでなく、長期の健康被害を防止できる移行住宅の設計がのぞまれる。

1. Transitional Shelter. World Bank Knowledge Notes, 4-3, cluster 5. Recovery Planning.

2. 相馬市災害対策本部.平成23年3月11日発生 東日本大震災の記録(詳細版)第2回中間報告.相馬市災害対策本部. 2012年7月発行

3. 相馬市住宅再建瓦版第6号2014年2月1日

4. 福島民報2014年2月1日 災害公営住宅入札不調 資材、人件費が高騰 建設用地確保も進まず http://www.minpo.jp/news/detail/2014020113652

5. Ecology Online. 東北を復興する国産材仮設・恒久住宅の動き ~仮設住宅に、中越地震の教訓は生かされるか~

6. Aero House.

その他参考資料

地震災害居住支援タスクフォース

(2016年6月10日「医療ガバナンス学会」より転載)